В США за два с лишним века приняли 27 поправок, и единственная из них о президентских сроках их ограничила. В Японии конституцию не правили ни разу с 1947 года. В Казахстане за 35 лет сменили три конституции, перекроили основы больше полудюжины раз, а последнюю версию написали за 22 дня. И каждая правка о власти эту власть расширяла.
У конституции в нормальной стране одна работа. Она ограничивает власть. Она для того и пишется трудно и меняется редко, чтобы ни один правитель, каким бы сильным он ни был, не смог переписать правила под себя. Если основной закон правится легко и часто, он перестаёт быть законом и становится черновиком, который начальник возвращает на доработку, пока текст не начнёт его устраивать.
Казахстанская конституция все 35 лет независимости была именно черновиком. Её переписывали под референдумы и досрочные выборы, под продление сроков и под транзит, под одного человека и затем под его преемника. В этой главе вся хроника целиком, от 1990 года до лета 2026-го, и зеркало для сравнения, как с основным законом обращаются в странах, где он выше власти.
Хроника черновика. Семь подходов к одному тексту
Подробно назарбаевскую часть этой истории альманах разбирал в главе «Пожизненный». Здесь она нужна целиком и одним взглядом, потому что только так виден жанр. Смотрите не на даты, а на направление каждой правки.
- 1993. Принята первая конституция независимого Казахстана. Она проживёт два с половиной года. Между президентом и Верховным советом начинается конфликт.
- 1995, март. Парламент распущен. Назарбаев несколько месяцев правит указами, имеющими силу закона. Запомните эту конструкцию, она ещё вернётся.
- 1995, август. На референдуме принята вторая конституция, писавшаяся уже под сильного президента. Верховный совет упразднён. За время её действия в неё, по подсчётам, на которые ссылаются Current Time и Ulysmedia, внесут более 1100 поправок и дополнений.
- 1998. Срок президента увеличен с пяти до семи лет, отменён возрастной потолок, тут же назначены досрочные выборы. Все три правки в одну сторону, под действующего.
- 2007. Срок формально возвращают к пяти годам, но вводится категория «первый президент», на которую лимит двух сроков не распространяется. Ограничение для всех, кроме одного.
- 2010. Конституционным законом закреплён статус Елбасы с пожизненной неприкосновенностью, распространённой на имущество семьи.
- 2011 и 2017. Точечные правки под досрочные выборы и косметическое перераспределение полномочий, не тронувшее реальный расклад.
- 2019. Конституцию правят, чтобы переименовать столицу в честь живого правителя. Астана становится Нур-Султаном. Основной закон обслуживает уже не власть, а тщеславие.
- 2022. После Кантара две волны правок. Июньский референдум вычищает Елбасы из текста, осенние поправки вводят единый семилетний срок и возвращают столице имя. Под обновлённый текст Токаев тут же переизбирается на свежие семь лет.
- 2026. Текст переписан на 84 процента за 22 дня и принят как новая, третья конституция. О ней ниже.
Итого. Три конституции, не менее семи крупных переписываний между ними, и ни одной правки, которая сократила бы полномочия действующего президента, пока он у власти. Сокращали только предшественника, и только после его падения. Это и есть формула черновика. Текст правится не для страны, а под хозяина кабинета.
Как это делают там, где закон выше власти
Теперь зеркало. Возьмём страны, которые принято называть устоявшимися демократиями, и посмотрим на ту же механику.
США. Конституция 1787 года действует уже третий век, это старейший работающий основной закон в мире. За всё это время к ней приняли 27 поправок, при том что в Конгресс их вносили тысячами. Процедура устроена так, что переписать текст под одного человека физически невозможно. Нужны две трети обеих палат Конгресса и ратификация тремя четвертями штатов. И главное, направление. Единственная за 237 лет поправка о президентских сроках, двадцать вторая, принятая в 1951 году, эти сроки ограничила двумя. Американская конституция знает только один случай, когда трогали тему сроков президента, и в этом случае их урезали. Казахстанская знает их полдюжины, и каждый раз сроки растягивали, обнуляли или выводили одного человека из-под лимита.
Япония. Конституция 1947 года не менялась ни разу. Семьдесят девять лет, ноль поправок. Дискуссии о пересмотре идут десятилетиями, правительства приходят и уходят, а текст стоит, потому что для изменения нужны две трети обеих палат парламента и референдум, и такого консенсуса ни одна власть собрать не смогла. За время жизни одной японской конституции Казахстан успел сменить три и переписать вторую больше полудюжины раз.
Канада. Конституционные акты 1867 и 1982 годов. Для серьёзных поправок нужна формула «семь провинций с половиной населения страны», а для ключевых вопросов единогласие всех провинций. Результат показателен. Два крупных пакета поправок, Мич-Лейкское и Шарлоттаунское соглашения, продвигались самим федеральным правительством на рубеже девяностых, и оба провалились, второй на всенародном референдуме. Вдумайтесь в это. В Канаде даже власть, искренне желавшая поменять конституцию, не смогла этого сделать, потому что процедура сильнее правительства. В Казахстане процедура слабее одного человека.
Германия. Основной закон 1949 года правили не так уж редко, но с двумя оговорками, которые меняют всё. Каждая поправка требует двух третей в обеих палатах, то есть широкого межпартийного консенсуса, недостижимого для одной политической силы. А статья 79 содержит «оговорку о вечности», по которой человеческое достоинство, демократия и правовое государство не могут быть отменены никакой поправкой вообще. В немецкой конституции есть вещи, которые нельзя переписать никогда и никому. В казахстанской, как показали 35 лет, переписать можно всё, включая саму конституцию целиком.
Франция. Конституция Пятой республики 1958 года, правок около двух с половиной десятков, но снова смотрим направление. Референдум 2000 года сократил президентский срок с семи лет до пяти. Реформа 2008 года ввела лимит двух сроков подряд. Французы за последние десятилетия дважды трогали тему президентской власти, и оба раза резали её, а не растягивали.
Великобритания. У Британии нет единого писаного основного закона, и честно это оговорить. Но её конституционные основания, от Великой хартии вольностей 1215 года до Билля о правах 1689-го, складывались веками и веками же действуют. Конституционный порядок там меняется эволюцией, прецедентом и парламентским консенсусом, а не комиссией из чиновников, собранной указом и уложившейся в 22 дня. Идея, что премьер-министр мог бы переписать конституционные основы страны под себя и провести это за полтора месяца, в британской политике не существует даже как фантазия.
Сведём. В этих странах конституцию либо не меняют вовсе, либо меняют редко, трудно и широким согласием, и когда правка касается высшей власти, она эту власть ограничивает. За двести с лишним лет совокупной практики США и Франции не найдётся ни одного случая, когда основной закон правили, чтобы продлить полномочия действующего главы государства. В казахстанской практике таких случаев большинство.
Соседи по жанру
Справедливости ради, Казахстан в своём жанре не одинок, просто компания показательная. Россия в 2020 году провела поправки с обнулением президентских сроков через толкование, одобренное Конституционным судом. Азербайджан в 2016 году референдумом ввёл пост невыборного вице-президента, и в 2017-м президент назначил на него собственную жену. Беларусь в 2022 году вписала в конституцию невыборное Всебелорусское народное собрание как параллельный центр власти. Политолог Димаш Альжанов в разборе для платформы ConstitutionNet международного института IDEA прямо указывает, что новая казахстанская конституция воспроизводит элементы и азербайджанской схемы с назначаемым преемником, и белорусской с невыборным органом-дублёром, и движется в сторону этих моделей, а не европейских. Клуб, в котором конституция служит несменяемости, существует. Вопрос только в том, что Казахстан в нём не гость, а один из основателей.
2026. Черновик переписали начисто
И вот финал жанра, разыгранный на наших глазах. В сентябре 2025 года Токаев пообещал, что обсуждение парламентской реформы займёт не менее года, а референдум уместен в 2027-м. Дальше всё было так. 21 января 2026 года указом создана комиссия по конституционной реформе. Через десять дней она представила проект, переписывающий 84 процента статей. 11 февраля назначен референдум на 15 марта, 12 февраля опубликован окончательный текст без возможности правок. От первого черновика до всенародного голосования прошло полтора месяца. Тот самый назарбаевский приём досрочности, когда дату подгоняют под момент силы, применили уже не к выборам, а к самой конституции.
Кто писал. Комиссия из 130 человек, в которой, по анализу, приводимому Альжановым, юристов было 53, а специалистов по конституционному праву четверо. Возглавил её председатель Конституционного суда, то есть глава органа, который должен был проверять текст. Проверку, как отмечает тот же разбор, обошли, объявив документ не поправками, а новой конституцией. Контролёр и автор совпали в одном лице, а предложения граждан, собранные для вида через портал петиций, так и не были опубликованы.
Что внутри. Президент получил прямое назначение глав Конституционного суда, Нацбанка, КНБ, генпрокурора и Высшего судебного совета, а также судей КС, членов Центризбиркома и аудиторской палаты, при том что парламент, дважды отказавший его кандидатам, подлежит роспуску. Введён невыборный вице-президент, назначаемый президентом и первый в очереди на власть, то есть преемник без выборов. Создан Народный совет, невыборный орган с правом законодательной инициативы. И самое тяжёлое. Статья 47 позволяет президенту в период отсутствия парламента издавать указы с силой закона, включая конституционные. Это та самая конструкция марта 1995 года, с которой начиналась вся вертикаль, только теперь она вписана в основной закон навсегда. Причём переходные положения сами создают такой период. Парламент распущен с 1 июля 2026 года, выборы в курултай в течение двух месяцев, и этим летом страна по собственной конституции живёт в окне, где законодателя нет, а президент законодательствует один.
Есть и незапертая дверь для второго срока. Норма об одном семилетнем сроке осталась, но переходного положения о том, что текущий срок засчитывается, в тексте нет, а документ объявлен новой конституцией. По оценке Альжанова, это создаёт возможность обнулить отсчёт через толкование Конституционного суда, как уже делалось при предшественнике, и Reuters со ссылкой на дипломатический источник писал о таком «плане Б» ещё до референдума. Произойдёт ли это, не знает никто, и часть критиков считает сценарий маловероятным. Но дверь, которую обещали замуровать, оставили незапертой, и ключ лежит у того, кому она нужна.
И деталь, которая выдаёт жанр лучше юридических разборов. В преамбулу нового основного закона вписаны «Справедливый Казахстан» и «Закон и Порядок», личные политические лозунги действующего президента. Эксперты правового центра LPRC указали, что это не правовые категории и они не отвечают требованию долговечности конституционного текста. В 2022 году из конституции торжественно вычищали имя первого президента как основателя. В 2026-м вписали лозунги второго. Меняется подпись, не меняется привычка расписываться на основном законе.
Как страну убеждали. Корреспондентку Азаттыка Макпал Муканкызы суд оштрафовал за вопрос «Пойдёте ли вы на референдум?», опубликованный на личной странице в соцсети. Главу фонда Elge Qaitaru Оразалы Ержанова арестовали на десять суток за критику проекта. Сайт агентства КазТАГ заблокировали после критической статьи. Правозащитница Бахытжан Торегожина насчитала 45 человек, к которым полиция применила меры от «бесед» до арестов. Социологу Серику Бейсембаеву не дали провести опрос о референдуме, и он оценил реформу как «банальную концентрацию президентской власти». Экс-премьер Акежан Кажегельдин назвал документ «моделью фасадного права».
Сам день 15 марта прошёл спокойно, и независимые наблюдатели серьёзных нарушений на участках не зафиксировали, что честно стоит сказать. Но спокойствие объясняется просто, всё решилось до участков. Официальный итог, явка 73 процента, за конституцию 87. И одна цифра внутри красноречивее остальных. В Алматы, городе, заплатившем за протест января 2022 года самую страшную цену, явка составила 33 процента. Две трети крупнейшего города на референдум не пришли. По существу это похоже на единственную форму несогласия, за которую в сегодняшнем Казахстане не штрафуют.
Арифметика жанра
Сложим всё в одну строку. Американская конституция пережила сорок шесть президентов и приняла за это время одну поправку о сроках, ограничительную. Японская не менялась ни разу при тридцати с лишним премьерах. Канадская не далась даже собственному правительству. Казахстанская за 35 лет и двух президентов переписывалась под власть не менее семи раз, последний раз целиком и за 22 дня, и теперь содержит назначаемого преемника, невыборный законодательный орган, президентское правление указами в запланированное безпарламентье и личные лозунги главы государства в преамбуле.
В 1995 году конституцию принимали на референдуме после роспуска парламента, и из неё выросло тридцатилетие одного человека. В 2026 году конституцию приняли на референдуме, и она сама распускает парламент. Круг замкнулся с точностью до жанра, сменился только автор на обложке черновика. В странах, где закон выше власти, конституция за два века не позволила ни одному правителю переписать её под себя. В Казахстане за 35 лет она не смогла остановить ни одного. Это и есть вся разница между основным законом и черновиком.
Источники. Акорда и Центральная комиссия референдума (указы, текст конституции, итоги голосования), ConstitutionNet (International IDEA, разбор Димаша Альжанова), Meduza, Reuters, Радио Азаттык, Current Time, Ulysmedia, LPRC, Paperlab, Open Dialogue Foundation, Tengrinews, Kazinform, Masa Media, материалы судов, официальные тексты конституций США, Японии, Канады, ФРГ и Франции. Хронология казахстанских правок, цифры явки и результаты приведены по официальным данным. Число поправок в конституцию 1995 года дано по подсчётам, опубликованным Current Time и Ulysmedia. Сведения о зарубежных конституциях приведены по их официальным текстам и общедоступным данным о поправках. Оценки последствий реформы 2026 года, включая сценарий обнуления срока, даны со ссылкой на названных экспертов и публикацию Reuters и поданы как оценки, а не установленные факты. Сведения о штрафах и арестах критиков приведены по судебным решениям и сообщениям правозащитников. Оценочные суждения отделены от фактов.